行政行為被確認違法后對補償問題采取的補救措施

2019-11-07 00:20:06 四川督政律師楊自強

【裁判要點】

法院確認被訴行政行為違法的同時,責令對相關事宜采取補救措施,至于具體如何補救,不宜由法院直接作出判斷,應督促政府通過更為細致和專業的評估,充分考慮各種因素和各方情況,及時給予對等、適當、足額、到位的補償。

【裁判文書】

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

(2017)最高法行申5906號

再審申請人(一審原告,二審上訴人):李云萍,女,l949年5月l1日出生,彝族,住云南省昆明市。

再審申請人(一審原告,二審上訴人):楊吉祥,男,l95l年4月8日出生,漢族,住云南省昆明市。

再審申請人(一審原告,二審上訴人):楊清舒,女,l986年l0月l3日出生,彝族,住云南省昆明市。

再審被申請人(一審被告,二審被上訴人):云南省昆明市西山區人民政府。住所地:云南省昆明市秀苑路l88號。

法定代表人:陳瑞斌,該區人民政府區長。

再審申請人李云萍、楊吉祥、楊清舒(以下簡稱李云萍等三人)因訴云南省昆明市西山區人民政府(以下簡稱西山區政府)征地公告一案,不服云南省高級人民法院(2015)云高行終字第103號行政判決,向本院提出再審申請。本院受理后,依法組成由審判員王振宇、審判員孫江、審判員李緯華參加的合議庭,對本案進行了審查。現已審查終結。

云南省昆明市中級人民法院(以下簡稱一審法院)經審理查明:2009年4月30日,昆明市人民政府分別向李云萍、楊吉祥、楊清舒頒發了土地權屬證明,載明位于昆明市××辦事處官莊社區宗地總面積為2933.70平方米的土地使用權人為李云萍、楊吉祥、楊清舒,三人各分攤977.9平方米。2013年2月21日,西山區政府就前衛街道辦事處第18號片區二期土地征收征用的相關事宜作出《征地公告》,征地范圍包含李云萍等人擁有使用權的上述國有土地。李云萍、楊吉祥、楊清舒向一審法院提起訴訟,稱享有使用權的土地系國有土地,西山區政府的征收行為于法無據,《征地公告》明顯違法,請求撤銷。

一審法院認為,李云萍等人為《征地公告》中明確載明”征地”所涉的權屬個人,具有直接利害關系,訴訟主體資格適格。《征地公告》中未告知訴權或者起訴期限,李云萍等人的起訴未超過訴訟時效。《征地公告》中涉及征收的土地包含有集體土地和國有土地。根據《國有土地上房屋征收與補償條例》第八條及第十三條第一款之規定,應經由市、縣級人民政府作出房屋征收決定,且作出房屋征收決定后應當及時予以公告,房屋被依法征收時,國有土地使用權同時收回。但從在卷的有效證據來看,西山區政府未經市、縣級人民政府作出對原告房屋的征收決定,以及對房屋征收決定的公告程序,直接與集體土地的征收一并作出征地公告,顯然違反法定程序,根據《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條之規定,對其作出的《征地公告》中載明的征地范圍具體涉及到權屬人為李云萍、楊吉祥、楊清舒的國有土地的部分應予撤銷,但考慮到該國有土地在城中村改造的范圍之內,現該片區改造項目涉及的拆遷戶已大部分簽訂拆遷協議,若撤銷上述《征地公告》的內容將會給國家利益或者公共利益造成重大損失,根據《最高人民法院關于執行(中華人民共和國行政訴訟法)若干問題的解釋》第五十八條之規定,一審法院判決確認西山區政府于2013年2月21日作出的《征地公告》中載明征地范圍具體涉及到權屬人為李云萍、楊吉祥、楊清舒的國有土地的部分違法。

李云萍等三人不服一審判決,向云南省高級人民法院(以下簡稱二審法院)提起上訴。

二審法院對一審判決認定的事實予以確認。另查明:李云萍等三人持有的國有土地使用證所載土地位于昆明市西山區××辦事處官××社區第三居民小組。二審庭審中,雙方均確認現該國有土地上的房屋已被拆除。

二審法院認為,為改善城市環境,提高城市品位,解決城中村居民的居住條件,區政府基于公共利益的需要將前衛街道辦事處官莊社區等城中村作為18號片區(二期)的改造范圍。而在該城中村改造范圍內,既有農村集體土地,也有國有土地。對于集體土地及其房屋的征收工作應按照《中華人民共和國土地管理法》規定的條件、程序等進行土地征收和地上附著物(包括房屋)的征收補償事宜;而對于國有土地的部分,應依據《中華人民共和國土地管理法》第五十八條之規定,為了公共利益需要使用國有土地的,可以依法收回國有土地使用權;另外,國有土地上的房屋征收與補償事宜,應依據《國有土地上的房屋征收與補償條例》規定的條件、程序、方式等依法進行征收與補償。當然,對國有土地上的房屋實施征收的,國有土地使用權同時收回。本案中,區政府以《征地公告》的方式將上訴人李云萍等三人的國有土地使用權予以”征收”,并無相應的法律依據,顯屬違法的行政行為。區政府發布的《征地公告》的行政行為本應予以撤銷,但因該征地公告所涉西山區18號片區(二期)城中村改造的大部分被征收人或被拆遷人已經簽定了協議,撤銷《征地公告》的行政行為將會對社會公共利益造成重大損害,故一審法院依據《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第一款第(一)項之規定,判決確認《征地公告》中載明征地范圍具體涉及到國有土地使用權人為李云萍、楊吉祥、楊清舒的國有土地使用權的部分違法。一審判決作出時,修改后的《中華人民共和國行政訴訟法》已開始實施,一審法院仍適用《執行行政訴訟法的若干解釋》第五十八條作出確認違法判決,系適用法律不當,予以糾正。但一審判決作出確認判決的結果正確,應予以維持。現李云萍等人所涉國有土地上的房屋已被拆除,但李云萍等人所涉國有土地使用權如何處置,應由區政府進一步采取補救措施。李云萍等人提出應責令區政府采取補救措施的上訴理由成立。據此,維持一審判決,并責令昆明市西山區人民政府對李云萍、楊吉祥、楊清舒的國有土地使用權事宜采取補救措施。

李云萍等三人不服二審判決,向我院申請再審,請求依法撤銷一、二審判決,提審本案,依法支持申請人一審的訴訟請求。主要理由如下:

兩審判決的理由是,西山區政府以《征地公告》的方式將再審申請人的國有土地使用權予以”征收”,并無相應的法律依據,顯屬違法行政行為,本應予以撤銷,但因公告涉及的大部分被征收人已經簽訂了協議,撤銷《征地公告》將會對社會公共利益造成重大損害,故只能判決確認《征地公告》涉及再審申請人國有土地使用權的部分違法。再審申請人認為上述觀點不成立。判決書效力的主觀范圍僅及于法院和雙方當事人,并不及于其他被征收人。再審申請人的土地、房屋本來就不屬于征收范圍,撤銷《征地公告》與再審申請人有關的部分,與公共利益何干?

一、二審判決應當進行利益衡量,充分論述撤銷該違法行為所造成的損失大大超過由該行為本身所造成的損失或補救該行為所應支付的代價。沒有進行利益衡量,就不具備適用《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第(一)項的事實條件。所以,兩審判決不僅程序違法,而且適用法律錯誤。如此重大且明顯違法的行政行為,兩審法院卻不予撤銷,是對無效行政行為的變相支持。再審被申請人于2014年1月29日半夜將再審申請人的房屋及建筑設施全部拆除,使其大量設備、商品被埋被盜、造成再審申請人十分慘重的損失,兩審判決卻不判具體的補救措施,讓再審申請人繼續蒙受巨大損失、滅頂之災得不到絲毫解決。要求房屋恢復原狀,賠償一切損失。

本院認為,一、二審在確認西山區政府的行為部分違法的前提下,基于多數已經簽定了協議的被征收人或被拆遷人的公共利益考量,未予以撤銷,符合相關法律規定。

對公共利益與個體利益的衡量,涉及雙方的財產權、人身權等多項權利的諸多方面,還包括公共交通設施、供水、供電等基礎設施建設,以及基于基本生活保障的住房建設等等,不能片面地以絕對化的商品價值作為單一衡量標準進行比較。當公共的整體的利益顯著大于個體利益時,雖然不能以此為由罔顧個人權益,但就本案涉及1600余戶50余公頃的城中村改造項目而言,對公共利益給予充分考慮具有相對的合理性和必要性。

在此前提下,對再審申請人的權益,包括但不僅限于地面建筑和機器設備等損失,必須通過適當方式給予充分的補償,對此,二審法院已在判決中予以指出并責令西山區人民政府對李云萍、楊吉祥、楊清舒的國有土地使用權事宜采取補救措施,至于具體如何補救,不宜由法院直接作出判斷,應督促政府通過更為細致和專業的評估,充分考慮各種因素和各方情況,及時給予對等、適當、足額、到位的補償。

綜上,再審申請人李云萍等三人的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一百一十六條第二款之規定,裁定如下:

駁回再審申請人李云萍、楊吉祥、楊清舒的再審申請。

審判長 王振宇

審判員 孫 江

審判員 李緯華

二〇一八年六月二十七日

書記員 薛 菁

來源:北京凱諾征地拆遷律師團???

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