最高法判例社會公共利益的衡量

2019-11-07 00:20:07 莫力達瓦旗法院

?裁判要點

社會公共利益屬于不確定法律概念,一種公共利益的實現經常是以私人利益的減損作為代價的,故在界定公共利益時應當遵循比例原則,對可能減損的私人利益與可能增長的公共利益加以權衡,通過權衡,最大限度地避免因小失大,同時應當對減損的私人利益給予必要的公平、合理的補償或賠償。

?裁判文書

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

(2017)最高法行申8518號

再審申請人(一審原告、二審上訴人)劉春洪,男,1966年2月19日出生,漢族,住云南省昆明市嵩明縣。

委托訴訟代理人劉江云,北京市尚公律師事務所律師。

再審被申請人(一審被告、二審被上訴人)云南省昆明市西山區人民政府,住所地云南省昆明市西山區秀苑路188號。

法定代表人郭希林,該區區長。

第三人云南省昆明市西山區河北社區居民委員會第十股份合作社,住所地云南省昆明市西山區福海街道辦事處河北社區。

負責人陳福春,該社理事長。

再審申請人劉春洪因與云南省昆明市西山區人民政府(以下簡稱“西山區政府”)收回國有土地使用權一案,不服云南省高級人民法院(2017)云行終102號行政判決,向本院申請再審。本院依法組成合議庭,對本案進行了審查,現已審查終結。

劉春洪訴稱,位于云南省昆明市西山區新聞路延長線五家堆居民小組(原生化制品廠、五家堆235號)面積為2552平方米房屋原系云南省昆明市福海生化制品廠(以下簡稱“生化廠”)租用云南省昆明市官渡區福海鄉辦事處第十生產合作社集體土地建蓋。2004年根據國家土地政策完善用地手續,由劉春洪支付了相應的稅費。2005年11月5曰,劉春洪與生化廠及云南省昆明市西山區河北社區居民委員會第十股份合作社(以下簡稱“河北十社”)簽訂三方共同轉讓協議書,依法獲得生化廠土地使用權及該土地上建筑物的所有權。全部房屋建筑面積為2552平方米。該國有土地使用權系2004年8月30日云南省昆明市國土資源局官渡分局與河北十社簽訂《國有土地使用權出讓合同》并于2007年公證,出讓期限為50年。2014年6月6日,西山區政府辦公室〔2014〕1號西山區依申請公開政府信息告知書答復:西山區新聞路延長線五家堆居民小組(原生化制品廠、五家堆235號),面積為1491.2平方米的國有土地我區于2013年完成了該地塊拆遷工作后,該地塊由市土地儲備中心收儲。依據我國相關法律法規的規定,西山區政府的收回土地使用權的目的違法、程序違法,同時并未對劉春洪進行合理補償。綜上,請求法院:1、撤銷西山區政府收回該國有土地使用權的行政行為;2、附帶審查“昆政辦〔2009〕144號、昆政辦〔2009〕145號、西草海〔2009〕6號、昆政復〔2011〕37號、昆國土資請〔2011〕318號”文件的合法性;3、本案的訴訟費由西山區政府承擔。

原審法院查明,西山區政府于2009年12月28日發布了《昆明市西山區人民政府關于實施草海片區和安置地塊征地拆遷公告》,同日云南省昆明市西山區滇池草海保護治理和開發建設指揮部作出了西草海〔2009〕6號《關于印發〈西山區草海片區和安置地塊保護治理和開發建設項目征地拆遷貨幣補償實施細則〉的通知》。2011年4月11日,云南省昆明市人民政府作出了昆政復〔2011〕37號《昆明市人民政府關于草海北片區保護治理和開發建設項目征地拆遷補償安置實施補充意見的批復》,對西山區政府上報的《草海北片區保護治理和開發建設項目征地拆遷補償安置實施補充意見》作出了“原則同意”的批復。2011年9月30日,云南省昆明市國土資源局作出昆國土資請〔2011〕318號《關于〈草海北片區收回“清非”土地補償標準、強制拆遷程序及安置房供地意見〉補充意見的請示》。2012年河北十社與云南省昆明市國土資源局西山分局簽訂了《國有土地補償協議》,后西山區政府收回了涉案國有土地的使用權。

原審法院另查明,2004年12月3日,云南省昆明市官渡區治理整頓土地市場秩序完善用地手續領導小組辦公室向云南省昆明市官渡區福海鄉河北辦事處發出昆官完費字(2004)第(2198)號《昆明市治理整頓土地市場次序完善用地手續繳費通知書》,要求云南省昆明市官渡區福海鄉河北辦事處在2004年12月20日前繳清1491.34平方米(2.24畝)土地的相關費用共計189,718元,后經河北十社申請,該項費用分兩期繳納,于2007年11月22日繳納完畢。2007年11月14日,河北十社(甲方)與劉春洪(乙方)簽訂《土地征用協議》,甲方同意乙方自愿將原租用甲方(原生化廠)的2.24畝土地作一次性征用,雙方確定的征地價格共計人民幣1,232,000元。自2005年起,劉春洪實際管理使用涉案土地。2007年11月30日,云南省昆明市國信公證處作出(2007)云昆國信證字第29742號公證書,對云南省昆明市國土資源局官渡分局(甲方,出讓人)與河北十社(乙方,受讓人)于2004年8月30日簽訂的《國有土地使用權出讓合同》予以公證。甲乙雙方在合同中約定,甲方出讓給乙方的土地使用權位于云南省昆明市新聞路延長線五家堆居民小組,宗地總面積1491.2平方米,其中出讓土地面積為1491.2平方米,土地使用權出讓金總額為人民幣182,838元,出讓宗地的用途為工業用地,土地使用權出讓年限為伍拾年。

原審法院再查明,涉案五家堆235號土地屬于云南省昆明市西山區草海片區保護治理和開發建設項目征地拆遷范圍。河北十社原為云南省昆明市官渡區福海鄉河北辦事處第十生產合作社。1993年1月22日,河北十社與生化廠簽訂《租用土地協議書》,約定河北十社將涉及本案五家堆235號土地出租給生化廠使用,租期為五十年。2004年8月31日,河北十社向云南省昆明市國土資源局交納涉案土地“耕地開發費”4474.00元、“征地管理費”2237.00元、“土地出讓金”45709.50元(25﹪)、“土地登記費”169.13元;河北辦事處向云南省地方稅務局交納“耕地稅”17896.08元(應稅面積1491.340㎡)、“土地使用權出讓稅”27425.70元(計稅金額914190.00元)。

2005年11月5日,劉春洪與生化廠、河北十社三方共同簽訂《轉讓協議書》,約定生化廠將其與河北十社簽訂的《租用土地協議書》取得的土地使用權及地上附著物全部以20萬元人民幣轉讓給劉春洪。2007年11月14日,河北十社與劉春洪簽訂《土地征用協議》,約定劉春洪一次性征用河北十社涉案五家堆235號土地2.24畝,征地價格共計人民幣1232000元;2005年“8.31”清理完善手續時河北十社繳納的稅費92751.28元由劉春洪一次性賠付給河北十社。劉春洪于2007年11月14日、15日先后向河北十社支付了“征地基礎設施費”67200元、“土地征用費”20萬元。

2007年11月22日,云南省昆明市官渡區治理整頓土地市場秩序完善用地手續領導小組辦公室向河北十社作出昆官補費字(2007)第(0526)號《完善用地手續補費通知書》,要求河北十社在15天內向云南省昆明市國土資源局官渡分局辦理補繳費用的有關手續。同日,河北十社向云南省昆明市國土資源局官渡分局補繳了涉案土地完善用地手續的相關費用計137128.50元。根據河北十社于2009年8月31日出具的《證明》證實,上述款項實際系劉春洪支付。西山區政府未向河北十社或者劉春洪核發涉案土地國有土地使用證。本案中,西山區政府、劉春洪和河北十社均認可涉案土地根據“8.31”清理完善用地手續,交納了相關的土地出讓金及稅費后,該土地所有權性質由集體變為國有。河北十社認可涉案土地使用權已轉讓給劉春洪。在案2012年云南省昆明市國土資源局西山分局與河北十社簽訂的《國有土地補償協議》載明:支付河北十社征地補償費1389657.25元,其中土地補償費915417.91元(408668.71元/畝×2.24畝)、已繳納的契稅27425.70元、銀行同期貸款利息446813.64元(915417.91元﹢27425.70元×6.77%×7年)。二審中,西山區政府稱其收回涉案土地使用權的行為依據是上述《國有土地補償協議》。涉案土地經云南省昆明市國土資源局掛牌交易于2013年6月以城市住宅用地出讓給綠地集團(昆明)置業有限公司。

云南省昆明市中級人民法院一審作出(2015)昆行初字第182號行政判決認為,本案系公民認為行政機關實施的國有土地使用權收回行為違法而提起的行政撤銷之訴,依法屬于人民法院行政訴訟的受案范圍并屬本院管轄。云南省高級人民法院作出的(2015)云高行終字第138號行政裁定,確認了劉春洪提起本案行政訴訟符合法定的起訴條件。西山區政府作為實施收回涉案國有土地使用權的行政機關,系本案適格被告。河北十社作為被訴收回國有土地使用權的實際相對人,與本案具有利害關系,依據《中華人民共和國行政訴訟法》第二十七條的規定,其作為第三人參加本案訴訟符合行政訴訟法的規定。

根據《中華人民共和國土地管理法》第五十八條第一款的規定,在法定情形下,經法定程序,有關部門可以收回國有土地使用權。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第三十四條第一款:“被告對作出的行政行為負有舉證責任,應當提供作出該行政行為的證據和所依據的規范性文件”之規定,西山區政府應當承擔相應舉證責任,即舉證證明其系依照《中華人民共和國土地管理法》第五十八條第一款的規定,依法實施了收回涉案國有土地使用權的行為。但本案中,西山區政府提供的證據并不能證明其在實施收回涉案地塊國有土地使用權時,嚴格依照了《中華人民共和國土地管理法》第五十八條第一款的規定。換言之,西山區政府主張其系依法收回涉案地塊國有土地使用權的主要證據不足,應當承擔舉證不能的不利后果,依據《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第(一)項:“行政行為有下列情形之一的,人民法院判決撤銷或者部分撤銷,并可以判決被告重新作出行政行為:(一)主要證據不足的;”之規定,應撤銷該收回國有土地使用權行為,但鑒于涉案地塊位于《昆明市西山區人民政府關于實施草海片區和安置地塊征地拆遷公告》中的征地拆遷范圍,草海片區的征地拆遷及相關建設工作已經實施,撤銷該收回國有土地使用權的行為在客觀上將會給國家利益、社會公共利益造成重大損害,故依據《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第一款第(一)項:“行政行為有下列情形之一的,人民法院判決確認違法,但不撤銷行政行為:(一)行政行為依法應當撤銷,但撤銷會給國家利益、社會公共利益造成重大損害的;”之規定,應依法確認西山區政府收回涉案地塊國有土地使用權的行為違法。對于劉春洪要求一并審查“昆政辦〔2009〕144號、昆政辦〔2009〕145號、西草海〔2009〕6號、昆政復〔2011〕37號、昆國土資請〔2011〕318號”五份文件的合法性的問題,該院認為該五份文件中昆政辦〔2009〕144號、145號,西草海〔2009〕6號三份文件均系通知、昆政復〔2011〕37號系批復、昆國土資請〔2011〕318號系請示,該五份文件的對象是特定的,也不存在反復適用的可能,故劉春洪要求審查的五份文件并不屬于《中華人民共和國行政訴訟法》第五十三條規定中的“規范性文件”。該五份文件不屬于行政訴訟中可以一并要求審查的“規范性文件”的范圍,因此,對于該五份文件該院依法不予審查。綜上,該院判決確認西山區政府收回云南省昆明市西山區新聞路延長線五家堆235號面積為1491.2平方米國有土地使用權的行為違法。

劉春洪不服,向云南省高級人民法院提起上訴。云南省高級人民法院二審作出(2017)云行終102號行政判決認為,首先,本案西山區政府、劉春洪和河北十社均認可,根據云南省昆明市“8.31”清理完善用地手續相關政策規定,涉案五家堆235號土地在交納了相關的土地出讓金及稅費后,所有權為國有。根據云南省昆明市國土資源局官渡分局與河北十社簽訂的《國有土地使用權出讓合同》,涉案土地使用權應屬于河北十社。雖然在案沒有合法有效證據證明劉春洪對涉案土地擁有合法的使用權,但河北十社和劉春洪均認可,涉案土地使用權已有償轉讓給劉春洪。劉春洪也實際支付了部分土地出讓金及轉讓費,且劉春洪自2005年起實際管理使用涉案土地。因此,劉春洪與西山區政府收回涉案土地使用權的行政行為具有法律上的利害關系。故劉春洪依法享有對西山區政府收回涉案土地使用權的行政行為提起行政訴訟的資格。其次,根據《中華人民共和國土地管理法》第五十八條第一款的規定,有下列情形之一的,由有關人民政府土地行政主管部門報經原批準用地的人民政府或者有批準權的人民政府批準,可以收回國有土地使用權:(一)為公共利益需要使用土地的;(二)為實施城市規劃進行舊城區改建,需要調整使用土地的;……。根據在案證據證實,涉案五家堆235號土地位于云南省昆明市西山區草海片區保護治理和開發建設項目征地拆遷范圍,西山區政府為了草海片區保護治理和開發建設工程項目,收回涉案土地使用權。但西山區政府不能舉證證明其對涉案土地實施收回使用權的行為符合上述法律規定的“由有關人民政府土地行政主管部門報經原批準用地的人民政府或者有批準權的人民政府批準”要求,即西山區政府收回涉案土地使用權的行為違法。鑒于草海片區的征地拆遷及相關建設工作已經實施,涉案土地已于2013年出讓給綠地集團(昆明)置業有限公司,撤銷西山區政府收回涉案土地使用權行為,會給國家利益、社會公共利益造成重大損害。故依據《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第一款第(一)項規定,依法撤銷行政行為會給國家利益、社會公共利益造成重大損害的,人民法院判決確認違法,不撤銷行政行為。因此,應依法確認西山區政府收回涉案土地國有土地使用權的行為違法。關于劉春洪提出的要求一并審查“昆政辦〔2009〕144號、昆政辦〔2009〕145號、西草海〔2009〕6號、昆政復〔2011〕37號、昆國土資請〔2011〕318號”五份文件的合法性的問題。該院認為,該五份文件不屬于《中華人民共和國行政訴訟法》第五十三條中規定的“規范性文件”,故依法不予審查。綜上,該院遂判決駁回上訴,維持原判。

劉春洪不服,向本院申請再審,請求撤銷二審判決,依法再審本案。主要理由為:(一)原審法院適用法律錯誤,撤銷案涉違法行政行為并不涉及國家利益和公共利益,不會造成重大損失;(二)原審法院未依法責令被訴行政機關采取相應補救措施或者承擔賠償責任,違反相關司法解釋規定。

本院經審查認為,本案爭議焦點在于撤銷本案收回國有土地使用權的行為是否會給社會公共利益造成重大損害。社會公共利益屬于不確定法律概念,一種公共利益的實現經常是以私人利益的減損作為代價的,故在界定公共利益時應當遵循比例原則,對可能減損的私人利益與可能增長的公共利益加以權衡,通過權衡,最大限度地避免因小失大,同時應當對減損的私人利益給予必要的公平、合理的補償或賠償。具體到本案,首先,涉案土地位于云南省昆明市西山區草海片區保護治理和開發建設項目征地拆遷范圍內,目前草海片區的征地拆遷及相關建設工作已經實施。對于草海片區保護治理和開發建設,有關行政機關已經投入了大量的人力、物力、資金,本案收回國有土地使用權的行政行為作為草海片區保護治理和開發建設工程項目的一部分,如予以撤銷,會影響到整個草海片區保護治理和開發建設工程項目的推進和實施,造成社會資源浪費,損害公共利益;其次,涉案土地已經相應程序出讓給了有關公司。撤銷本案被訴行政行為,不僅會破壞有關政府部門在出讓土地過程中的公信力,同時也會侵害經正當程序取得本案國有土地使用權的第三方公司的正當權益;最后,公共利益的實現應當給予利益受損方公平、合理的補償或賠償。《中華人民共和國國家賠償法》第四條第四項規定“行政機關及其工作人員在行使行政職權時有下列侵犯財產權情形之一的,受害人有取得賠償的權利:(四)造成財產損害的其他違法行為。”對于劉春洪因西山區政府違法實施的收回國有土地使用權行為而遭受的損失,其可以按照《中華人民共和國國家賠償法》的有關規定尋求救濟。故一、二審法院依據《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第一款第一項的規定判決確認西山區政府收回國有土地使用權的行為違法,并無不當。另,劉春洪的其他申請再審請求及理由,經審查,尚不足以否定原生效判決,本院不予支持。

綜上,劉春洪的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款之規定,裁定如下:

駁回劉春洪的再審申請。

審 判 長 楊科雄

審 判 員 李智明

審 判 員 李德申

二〇一八年五月八日

法官助理 曹 巍

書 記 員 諶虹蓉???

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